澳大利亚能否决太平洋岛国图瓦卢与中国达成安全协议吗？

5月9日，澳大利亚和南太平洋岛国图瓦卢宣布，只有在“少数情况下”澳方才有可能触发澳图《法拉皮利联盟条约》（Falepili Union treaty）中有争议的部分，该部分允许堪培拉否决图瓦卢达成的安全安排。在澳大利亚外长黄英贤和联盟党影子外长伯明翰（Simon Birmingham）以两党形式访问图瓦卢期间，两国就这一具有里程碑意义的移民和安全协议发布了一份新的解释性备忘录。

澳大利亚外长黄英贤到访南太平洋岛国图瓦卢资料图片 © 网络图片

据澳大利亚广播公司（ABC）报导，黄英贤还宣布了1.1亿澳元的图瓦卢发展倡议，其中包括5000万澳元用于建设该国的第一条海底电信电缆，另外1900万澳元用于沿海改造，1000万澳元用于直接预算支持。

黄英贤在图瓦卢首都富纳富提向众多听众表示，澳大利亚在澳图《法拉皮利联盟条约》下所做的承诺“表达了我们的诚意，体现了我们对这一伙伴关系的承诺”。她说：“‘法拉皮利联盟’关系到我们的集体主权，关系到捍卫我们的未来，关系到支持图瓦卢人民留在自己的祖国并繁荣发展”。

黄英贤表示：“我们正在共同采取的这些措施——代表着澳大利亚与其他任何国家都没有采取过的措施”。根据条约，澳大利亚承诺加强图瓦卢的海岸防御，并每年为280名图瓦卢公民提供重新安置途径，澳方认识到，面对气候变化和海平面上升，这个地势低洼的岛国面临着越来越不确定的未来。

澳大利亚还向图瓦卢提供了安全保证，承诺在图瓦卢面临军事侵略、人道主义灾难或全球大流行病时提供援助。但该条约也规定，澳大利亚必须“相互同意”图瓦卢希望与其他国家达成的任何安全安排。这招致了图瓦卢一些政客的批评，前总理、反对党议会议员索本嘉（Enele Sopoaga）指责澳方破坏了这个太平洋岛国的主权。

两国在周四发布的解释性备忘录中强调，只有“少数第三方合作的情况”可能会引起关切并触发该条款。备忘录说：“在地区安全动态的背景下，主要的考虑因素是对图瓦卢和澳大利亚的主权和安全构成的风险，以及我们履行条约义务的能力”。其还强调，图瓦卢在与其他太平洋岛国达成任何安全协议时，都无需与澳大利亚进行磋商。

分析人士称，如果图瓦卢未来的政府决定承认中华人民共和国，并试图与北京达成安全或治安协议，那么最有可能触发与澳大利亚的磋商或潜在的否决权。目前，图瓦卢与台北而非北京保持外交关系，图瓦卢总理泰奥（Feleti Teo）承诺将维持这种关系，但一直有人猜测该国未来可能会转向北京。澳图两国都明确表示，如果图瓦卢选择转换外交承认，条约中的任何内容都不会阻止图瓦卢这样做。

泰奥是图瓦卢知名人士之一，曾帮助上届政府就该条约提供建议，并大肆宣扬其对图瓦卢的好处，称它将帮助图瓦卢建立海岸防御，同时为那些希望离开的人提供一条“有尊严”地在澳大利亚生活的道路。上述解释性备忘录称，在澳大利亚重新定居的图瓦卢人将享有额外的福利和权利，被授予“无限期永久居留权，可自由出入澳大利亚”。

解释性备忘录还表示，最初每年分配的280份签证“可在每个计划年度相互调整”。泰奥还承认，在澳大利亚总理阿尔巴尼斯（Anthony Albanese）和他的前任纳塔诺（Kausea Natano）去年11月首次签署《法拉皮利联盟条约》之前，没有充分征求图瓦卢人民的意见。

澳图两国都计划在今年批准该条约，但上述解释性备忘录称，澳大利亚需要帮助图瓦卢实现边境和移民控制的现代化，然后才能开放新的移民通道。该备忘录称，新移民通道应在“条约生效后九个月左右”启用。

澳洲格里菲斯大学亚洲研究所的专家凯恩（Tess Newton Cain）说，该解释性备忘录似乎旨在解决泰奥提出的关于在条约签署前进行磋商的担忧。但她说，目前还不完全清楚澳方是否只是想阻止图瓦卢与中国之间任何潜在的安全安排，或者该条约的范围是否更广。

凯恩说：“虽然条约似乎缩小了范围，但我不知道是否完全如此”，“例如，图瓦卢签署了‘一带一路’倡议，如果他们要走将外交安排从台湾转向中国的道路，这将会产生什么影响或预期？” 她还说，澳洲政府宣布的新发展倡议有可能“扭曲”援助预算，以巩固澳大利亚在图瓦卢的地位。

凯恩说：“最新的声明承诺在明年的预算中向图瓦卢提供的发展援助将超过去年向瓦努阿图（人口：30万）提供的援助”。她指出，“很难说这不会扭曲（澳洲政府的）援助预算，而且人们会担心，为了满足堪培拉外交政策和国家安全界的战略焦虑，重要活动将被削减”。