对中国反恐立法的人权担忧

刚刚闭幕的中国两会未将“反恐法”三审列入议程,引起关注。3月12日，美国国家安全委员会负责网络安全的官员迈克尔•丹尼尔（Michael Daniel）出席研讨会时透露，“中国决定暂停反恐立法草案的三读，基本上是将其暂时搁置起来。”此前的2月25日，十二届全国人大常委会第十三次会议对反恐怖主义法草案进行第二次审议，公开的草案包括了许多敏感内容，如建立网络监控系统等。

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3月2日吗，美国总统奥巴马接受路透采访时表示，已直接向习近平主席提出了对反恐法案的关切。原因可能是，该反恐法案要求：在中国开展业务的西方科技企业交出加密密钥并安装“后门”，以方便中国情报部门进行监控。

事实上，由于《反恐法》话题敏感，在全球媒体聚焦两会上三审，可能引发负面议论，北京未安排该法在全国“两会”期间三审，未必就是美国人理解的“搁置”，官方完全可以随时安排人大常委会通过，并无宪法和政治方面的障碍。

除了信息安全方面的担忧外，对中国反恐法的主要批评来自人权领域。

中国反恐法的酝酿，有两个背景，首先是新疆局势的紧张，据本台此前的报道，仅在十几天的“两会”期间，新疆就连发两起袭击平民的恐怖时间，多人伤亡；其次，则是全球极端伊斯兰的兴起，尤其是新兴IS伊斯兰国的残酷暴力引起的全球范围的担忧。

昨天，彭博社报道了中国官方在全球引渡偷渡出境的维吾尔极端分子的努力。

根据该报道，在“反恐国际合作机制”下，中国正在在推进一项与“猎狐行动”类似的，在全球范围内，以反恐协作渠道维吾尔极端分子的同类运动。

根据本台了解，目前，新疆、西藏、青海等西部省区居民（出于公平考虑，无论是汉族或者当地少数族群都是如此）办理护照都非常困难，即便办出护照，日常也被强制要求保管在官方制定的旅行社，必须通过旅行社组团和正式的邀请函才能出境。

因此，因种种考虑，如避难、朝觐或者甚或是“圣战”等理由，试图前往境外的维吾尔人往往通过偷渡渠道出境。不久前发生的广州火车站袭击事件，据信就和通过珠海偷渡到澳门的一个维吾尔人地下偷渡网络被破获有关，而去年的昆明火车站袭击事件，则和另一波维吾尔人试图从云南边境偷渡受阻有关。

很难说，这些拖家带口的激进维吾尔人真正的目标试图前往阿富汗，或者叙利亚，参与圣战，或者是前往土耳其、德国等，从事世俗、和平的民族独立运动，或者如一些人所自述的，仅仅是逃避是中国在新疆压制性宗教政策的受害者。

前天，总部在纽约的国际人权NGO“人权观察”就发布了对中国反恐法的研究报告，对此表达了担忧。

人权观察认为，由中国反恐法草案条文来看，特别是在犯罪嫌疑人缺乏基本法律保障、且历来常借反恐名义严重侵犯人权的环境下，该法不仅将既有的人权侵犯合法化，还会助长进一步的侵权。

“中国多次发生骇人攻击事件，政府确有义务加以应对并保护民众，”人权观察中国部主任索菲・理查森（Sophie Richardson）说。“但该法目前形态几无异于对人权侵犯大开绿灯，该草案必须全盘检讨，使其符合国际法标准。”
人权观察认为，从反恐法草案可明确看出，中国政府意图建立一个拥有极大裁量权力的反恐架构；对恐怖主义和恐怖活动的定义相当宽泛，极易被适用于和平的异议、或对政府或中共的民族与宗教政策的批评；且将建立全面性的数字化监听体系，不受任何司法或立法监督。

人权观察中国部主任索菲・理查森（Sophie Richardson）提出，“尽管恐怖主义对社会构成极大威胁，过度宽泛且滥用的反恐措施也可能造成严重伤害并激化冲突，将政治或宗教异议和犯罪混为一谈的严苛措施，将使一般人更不愿信任执法机关或与之合作。锁定平民攻击绝不能合理化，但侵犯人权并非阻止这种可怕暴力的方式。”

人权观察认为，目前的中国反恐法草案在许多方面均不符合国际人权法，且可能助长未来的人权侵害，由于缺乏司法独立，中国人权侵犯的普遍性质，以及将挑战中共一党统治的和平言论视同犯罪，该法草案在隐私、警察权力、海外反恐干预及结社与表达自由等方面引起严重忧虑。

首先，对何者构成“恐怖主义”的定义极不明确且无限制。该法草案对恐怖主义的定义包括企图“影响国家决策”、“颠覆政权”或“分裂国家”的“思想、言论和行为”。

第一项判准过于宽泛，可能适用于任何倡导政策改变的人士。另外两项判准向来常用以起诉和平异见人士和批评党和政府政策人士，包括诺贝尔和平奖得主刘晓波和维族经济学者伊力哈木・土赫提，他们分别被判处11年和无期徒刑。

同样，有关“宣扬、煽动、教唆”恐怖主义和为恐怖活动组织或者人员提供“支持、协助、便利”等罪名，也包含过于宽泛的定义。

其次，反恐法很容易将恐怖主义与宗教“极端主义”混为一谈。

中国的宗教政策原本就限制重重，“宗教极端主义”一词惯常用于指述、甚至起诉不受官方宗教机构控制的宗教活动，即便此等活动全然在国际法界定的宗教 自由范围内。

被该法草案列为“极端主义”的广泛行为包括：“歪曲、诋毁国家政策、法律、行政法规”，“利用民族、宗教名义…干涉…生产经营”和“强迫未成 年人参加宗教活动”，并附有概括条款，如“其他破坏国家政策、法律、行政法规实施的”。

在新疆，未成年人早已被立法禁止参加任何宗教活动。依据该法草案，违抗限制者将可被列为“有恐怖主义和极端主义倾向”，一旦被视为“极端主义”行为，将可能受到再教育、审查和处罚。

中国目前的反恐法草案对恐怖活动组织的认定缺乏正当法律程序保障，该法草案规定，设立一个新的反恐机关“反恐怖主义工作领导机构”，它拥有认定恐怖活动组织及人员的权力。一旦被认定为恐怖活动组织， 其成员即负有刑责，无论个别成员有何行动或意图。

该法草案规定，对于上述认定可以申请复核，但不是经由法院，而只能向“反恐怖主义工作领导机 构”提出──  也就是做出原先认定的同一个机关。令人担忧的是，过去，中国政府曾经把公开反对暴力、但批判政府政策的组织列为“恐怖组织”，例如世界维吾尔大会和西藏青年会等流亡组织。

反恐法草案规定，建立一个全面、常设的数字化监视系统。

所有电讯和互联网服务提供者都将必须给政府开“后门”，将其使用的加密方案告知政府，并协助解密，提供者若不遵照办理，将无法在中国境内营运，以上信息都将被连结到新成立的国家反恐怖主义情报中心，此外，主要交通中心、街道和公共区域都将安装脸部辨识设备，将其收集的信息与通缉犯数据库进行交叉比对。

人权观察认为，此些系统很容易基于个人或政治目的加以滥用，或用以追踪政治异见人士和其他参与受国际人权法保障的和平活动人士。在欠缺任何有效保护下，人权观察忧虑这种监视体系将被用来打压和平的政治异见、针对人权及其他公民社会活动者、以及镇压特定宗教或族群，只要执法机构认定他们涉嫌犯罪。

反恐法草案规定，执法单位将可对恐怖活动嫌疑人员施加各种约束措施，例如不准离开指定地点、与特定人员通讯或参加“大型群众性活动、商业活动”，前述措施不需经法院授权也没有时间限制，很容易被滥用或任意适用，毫无法律救济途径。

此外，反恐法草案特别针对接受境外资金的非政府组织设有规定，反映中国政府对公民社会团体的猜疑。人权观察认为，上述规定本来就已规定在非政府组织的法规架构中，没有必要纳入反恐法。

中国当局经常借口税务或财务问题进行具政治动机的逮捕或检控公民社会人士，例如2009年对法律维权人士许志永、2014年对纪录片导演沈勇平。将这些措施纳入反恐法，意味非政府组织将面临更严重罪名的调查，并可能遭到更严酷的处罚。

在西方，反恐法律对人权保护和隐私的冲击，已经引起了许多争议和不满，难以两全其美。在后极权的中国，恐怖袭击的威胁客观存在，如何协调民众的安全需求，政府的反恐职能和基本人权保护，面临更大挑战和难度。